民生问题不能一刀切 恢复自行车道很关键

参与立法的主要亲历者回忆道：当时政治体制改革正在热潮中，民主法制呼声很高。

[24]该次会议通过的《全国人民代表大会组织法》（1982年版）第1条第1款关于大会会议的召集的规定就体现了与《宪法》的密切关系——全国人民代表大会会议，依照中华人民共和国宪法的有关规定召集。1.《宪法》与宪制性人大立法 宪制性人大立法是否应该或实际是《宪法》的具体化？答案都是肯定的。

本文从宪制性人大立法的称谓入题，此处也仅以有限篇幅重点分析一下形式主义宪法观在处理《宪法》与宪制性人大立法之关系上遭遇的典型困境。从效力角度而言，他们没有直接处理宪法性法律是否充当合宪性审查之审查依据这样的问题。马岭教授在发表于2005年的一篇论文中就认为，宪法是一切法律之母，没有什么法律是与宪法‘不相关的，她赞同宪法性法律这个称谓。[9]在他们看来，国内已经普遍将宪法等同于《宪法》，即宪法一词已经基本失去了法律部门这一层含义，因此实存的宪法部门内的重要成员——以本文所指宪制性人大立法为典型——可命名为宪法法。[22]其实，这种质疑恰恰是以形式主义宪法观为逻辑起点，并且，在本文看来，承认人大立法实际供给了实质宪法，是一种必要的理论诚实，将之斥为不承认（形式）宪法的优越性，是言过其实的苛责。

[32]童之伟：《宪法民法关系之实像与幻影——民法根本说的法理评析》，载《中国法学》2006年第6期。第二，从我国立法实际来讲，宪制性人大立法对《宪法》作填充或补充的意图，是极为明显的。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

如查士丁尼编纂《民法大全》，其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病，统一法制、便于人民知晓和运用。本编包括基本规定、行政机关的组织、编制、机关运行的保障、行政机关的公务员共五章。缺少行政组织法的基本内容，行政基本法典是不完整的，且名不副实。即对于目前尚无单行行政立法、存在立法空白的领域，根据现实需要和行政法律体系完整性的考虑，必须制定新的行政法规范并载入法典。

因此行政活动应当成为行政基本法典的核心概念。环境法法典化的条件比较成熟，应采取动态开放的实质性法典编纂，体例上可采取总则—分编结构。

正是基于此种选择，也就决定了法典的内容和框架体例。这一方案的优点在于，相比于行政行为，行政活动的外延广泛，能够包含行政机关行使职权的一切活动，符合行政基本法典规范内容广泛的要求。一般行政法与部门行政法是一般与个别、总论与分论的关系，二者均属于行政法。再次，由于地方政府组织和地方人大组织机构性质不同、职责不同，且国务院组织法和全国人民代表大会组织法也是分别制定的，因此有必要将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来纳入行政基本法典，且不会影响地方制度的整体安排。

德国实行联邦制，各州对于自身的行政组织与部分行政实体法内容拥有立法权限，行政组织法典化可能侵犯地方立法权限。拆分方式主要涉及以下行政法规范：在行政组织法方面，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法不都属于行政法规范，且线条过粗、相对简单，因此需要通过拆分的方式将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来并加以修订完善，然后载入法典。有鉴于此，确定行政法法典化的模式选择，需要首先明确法典化模式选择的影响因素。最后，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国。

第三分编行政处理和其他行政活动，包括行政处理（含行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决共四节）、其他行政活动（含行政协议、行政指导、行政调解共三节）共两章。如果以行政行为作为行政基本法典的核心概念，行政基本法典的体例框架大致可以分为行政行为的一般规定、行政行为的主体、行政行为、行政行为的监督救济。

而且由于体量庞大且复杂，统一行政法典内部可能出现体系的混乱和矛盾，反而会影响法典的体系性和效益，适得其反。在法典化的基础条件方面，行政基本法典兼顾实体法和程序法、内容广泛、用语抽象简约，具有较为充分的政治基础、立法基础、制度探索和理论基础，也有民法典编纂和域外经验可以借鉴，法典化的条件比较成熟。

研究显示，德国《联邦行政程序法》并未实现立法者预期的目标。三是在行政法分则方面，选择行政法总则和统一行政法典模式，意味着还要制定行政法分则。行政程序法典对于法治政府建设和公民权益保障的价值也主要限于程序层面，且可能造成新的程序空转，结果适得其反。对此，学界见仁见智，提出了多种选择模式，可以说各具特色。如果以行政活动作为行政基本法典的核心概念，行政基本法典的体例框架大致为行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济。第三章编制包括管理原则、类型、管理职权、方案、组织实施、领导职数、编制总额、监督问责等。

第五章行政机关公务员包括管理原则、一般要求、职位、职级、任免与升降、处分、救济、责任等。易言之，部门行政法应当和行政法的总的体系保持高度的一致。

加之我国行政监督和救济法律制度比较成熟，将其纳入行政基本法典既是必要的，也是可行的。如果法典化的目的侧重统一法制、整理归类的话，那么法典化的模式则需要大而全，尽可能涵盖所有法律规范。

摘要：行政法法典化是一个国家行政法律制度日趋成熟的表现。但行政程序法典对行政实体法关注不够，人为割裂了实体法和程序法的唇齿联系，不符合行政法的规律和特性，与我国行政立法领域长久以来实体程序合一的立法思路不相符合，同时也与我国民法典、刑法典均属于实体法法典的经验启示相背而行，不符合部门法法典化的规律。

一、行政法法典化的模式选择 行政法法典化首先面对的问题是模式选择问题，即编纂一部什么意义上的行政法法典，或者说选择哪种模式的行政法法典。上述研究深化了对于行政法法典化模式选择的认识，并在一定程度上揭示了确定行政法法典化模式选择的影响因素。第五章行政活动包括行政行为的成立、生效、效力、合法性、撤销、变更、无效等。其次，行政组织法尤其是国务院组织法，已有一定的政治基础、 立法基础和政策探索等基础条件。

法典内容越抽象，法典体量越小。只有这些关系处理好了，才能明晰行政基本法典的内容来源及其与其他法律规范的边界，进而形成科学完备的行政法律规范体系。

但这尚不足以构成编纂行政基本法典的实质障碍。首先，行政法与行政诉讼法并非实体法与程序法的并列关系，而是包含关系，也即行政诉讼法是行政法中行政监督救济法的一部分，与行政复议法等共同发挥监督救济功能。

最后，将行政组织法纳入行政基本法典，能够提升行政法各部分的体系性和系统性，解决行政主体的法律地位问题，弥补行政组织和职能编制等领域的立法空白，促进行政组织立法的精细化，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。在行政监督救济方面，行政基本法典应当将《宪法》第三章第八节有关人民法院公开审判、依照法律规定独立行使审判权等的规定予以具体化，完善行政诉讼程序。

同时，相比于行政法律关系方案，行政活动方案具有明确的价值取向和目的指向，即实现对全部行政活动的合法性控制，契合行政法控权的本质属性。如此，既能够保证行政基本法典的体系性、避免自相矛盾，又能够节约立法资源、避免重复立法。二是行政行为概念注重行政主体与行政权，对公民及其合法权益关注不够，缺乏对其他主体和多边法律关系的覆盖。因为总则与分则相对应，有总则必有分则，无分则则无总则。

（三）行政法法典化的模式选择：行政基本法典 1.统一行政法典模式之否定 统一行政法典模式既无可能，又无必要，不能成为我国行政法法典化的模式，应当被首先排除。建设法治国家，根本目的是依法保障人民权益。

倘若如此，立法难度并不大。经过改革开放以来四十多年的发展，我国行政立法走出了一条具有中国特色的创新之路，具有中国特色的行政法律体系日益健全，政府各类行为基本纳入法治轨道，形成了我国行政法律制度的四梁八柱。

需要特别指出的是，行政基本法典涵盖了一般行政法的主要内容，能够从程序和实体两个层面完善行政法律体系，有效弥补行政组织法等重点领域的立法漏洞，对于法治政府建设效应非常明显。结语 行政法法典化是深入贯彻落实习近平法治思想的重大举措，是基本建成法治国家、法治政府、法治社会的必然要求，对于建设社会主义现代化强国具有重大意义。

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